PRAVNI OSVRT NA ODLUKU USTAVNOGA SUDA O ZAKONU O UDOMITELJSTVU »Udomiteljstvo je ‘lijek’ za dijete bez obitelji, a ne za udomitelje bez djece.«

Snimio: B. Čović

Postojanje različitih motrišta kod društveno važnih instituta temelj je demokratskoga uređenja svake države, stoga je pojava jasnoga i javnoga izražavanja vlastite ocjene ne samo nužnost, nego i temeljno ljudsko pravo kojim se pojedini ustavni sudci redovito i vjerodostojno koriste. Nedavna ocjena Ustavnoga suda koja je postojeći Zakon o udomiteljstvu, točnije pojedine članke toga zakona u kojima se prema zahtjevu i prijedlozima za ocjenu diskriminatornim isticalo namjerno prešućivanje zakonodavca da i istospolne zajednice mogu pružati uslugu udomljavanja, ocijenila suglasnim s Ustavom, kao sastavni dio sadrži i tri izdvojena mišljenja.

Nesuglasje između izreke odluke i rješenja te njihova obrazloženja temeljni su razlozi iznošenja izdvojenih mišljenja u sva tri slučaja, od kojih se u dva izdvojena mišljenja podržava izreka odluke i rješenja, ali se ne suglašava s obrazloženjem, te jedno izdvojeno mišljenje u kojem ustavni sudac koji nije suglasan s izrekom podržava obrazloženje odluke i rješenja te je stoga glasovao za odluku i rješenje u cijelosti.

Što je odlučio Ustavni sud?

Sažeto, obrazloženje navedene ocjene počiva na utvrđenju da »osporene zakonske odredbe, iz kojih je svjesnim odabirom predlagatelja zakona izostavljena društvena skupina, proizvode generalne diskriminatorne učinke prema društvenoj skupini istospolno orijentiranih osoba koje žive u životnim i neformalnim partnerstvima, za što nema ni racionalnog opravdanja ni legitimnog cilja ili je s legitimnim ciljevima Zakona o udomiteljstvu, kao cjeline, u značajnom nerazmjeru« (odluka i rješenje Ustavnoga suda broj U-I-144/2019 i dr., od 29. siječnja 2020., točka 29.1.). Ustavni sud nije ukinuo sporne odredbe Zakona o udomiteljstvu kako ne bi nastala pravna praznina te izravno i šteta korisnicima usluge udomljavanja, zbog kojih je Zakon o udomiteljstvu i donesen, ocjenjujući da u konkretnom slučaju nije došlo do povrede načela jednakosti i osobnoga dostojanstva prema stajalištima koje je Europski sud za ljudska prava izrazio u predmetima u kojima se istospolni životni partneri nađu u ulozi korisnika usluge udomiteljstva. Isto tako podsjetio je na obveze sudova i drugih nadležnih tijela koja su u rješavanju pojedinačnih slučajeva, kada neposredno odlučuju o pravima i obvezama građana, dužna tumačiti i primjenjivati zakone u skladu s njihovim smislom i legitimnom svrhom uz poštovanje ustavnih obveza i obveza međunarodnih ugovora, što se odnosi i na slučajeve konkretne primjene prava na pojedince i situacije kada pravna norma nije gramatički potpuna, ali je teleološkim i drugim interpretativnim metodama moguće proniknuti u ratio legis.

Kakvo je stajalište zauzelo ministarstvo?

U složenu procesu analize, interpretacije norme te prožimanja ocjene temeljnom zabranom diskriminacije po bilo kojoj osnovi pošlo se od očitovanja Ministarstva za demografiju, obitelj, mlade i socijalnu politiku o podnesenom zahtjevu i prijedlozima za ocjenu. Iz očitovanja Ministarstva proizlazi da je Zakon o udomiteljstvu donesen s ciljem deinstitucionalizacije djece iz ustanova socijalne skrbi za koje ne postoji dovoljan broj zainteresiranih udomiteljskih obitelji, osiguranja uvjeta za obavljanje standardnoga udomiteljstva kao zanimanja nezaposlenim udomiteljima, s posebnim naglaskom na ustroj specijaliziranoga udomiteljstva za djecu s poteškoćama i potrebom za najvećim stupnjem podrške. Uz odredbe o financiranju i ustroju tradicionalnoga i srodničkoga udomiteljstva, predlagatelj Zakona o udomiteljstvu rukovodio se ponajprije najboljim interesima djeteta, na što državu obvezuje i članak 3. Konvencije o pravima djeteta. Ministarstvo je nadalje navelo i članak 22. Konvencije o pravima djeteta kojim je, uz ostalo, propisano da će države stranke (potpisnice) u skladu sa svojim nacionalnim zakonodavstvom takvu djetetu osigurati zamjensku zaštitu, pri čemu se osobita pozornost mora posvetiti osiguranju kontinuiteta u djetetovu odgoju, njegovu etničkom, vjerskom, kulturnom ili jezičnom podrijetlu. Upravo je navedene obveze predlagatelj zakona i uzeo u obzir donoseći Zakon o udomiteljstvu, posebno uzimajući u obzir pretežuće stajalište hrvatske javnosti izraženo i na referendumu kojim je brak kao životna zajednica žene i muškarca ugrađena tim mehanizmom neposredne demokracije u Ustav Republike Hrvatske.

Ministarstvo je navelo i da korisnici usluge udomiteljstva imaju svoju prošlost, navike, izgrađeno mišljenje ili pretpostavku o obitelji, pa tako i o udomiteljskoj obitelji, a smještanje korisnika usluge udomiteljstva samo po sebi je stresan trenutak, osobito imajući na umu da su izdvojeni iz svojih obitelji upravo zbog traumatičnih iskustava koja su pogubno utjecala na njihov psihofizički razvoj. Istaknuto je da je istospolna zajednica novost u hrvatskom zakonodavstvu, slijedom čega još nije moguće procijeniti utjecaj na sve segmente društvenih odnosa, a raspoloživa postojeća istraživanja ne mogu se primijeniti na hrvatsku stvarnost zbog znatnih razlika u društvenim uređenjima, kulturama, običajima i vjeri. Za proširivanje pak značenja udomiteljske obitelji treba provesti konkretna znanstvena istraživanja u Hrvatskoj u odnosu na potrebe korisnika, njihova očekivanja i utjecaj drugih članova obitelji.

Što sugeriraju dva izdvojena mišljenja?

U spomenuta dva izdvojena mišljenja, uz primjedbe postupkovne, odnosno tehnologijske naravi, interes javnosti svakako je vezan uz meritum odlučivanja, koji se u nastavku skraćeno prikazuje (odluka i rješenje Ustavnoga suda u cijelosti su dostupni na www.usud.hr).

Ponajprije se upire na razliku između pravne kategorije jednakosti prava (jednakopravnosti, jednakosti pred zakonom) i prava na jednakost (na nediskriminaciju), što su temeljne osnove svakoga demokratskoga društva. To za konkretan slučaj znači da bi istospolni životni partneri bili diskriminirani ako bi im bilo uskraćeno udomljavanje, to jest status korisnika socijalne usluge udomljavanja, jer je za ostvarivanje toga statusa vrsta životne zajednice korisnika socijalne usluge irelevantna. No vrsta životne zajednice ne mora biti irelevantna kada je riječ o statusu udomitelja koji neposredno izvršava javnopravnu uslugu, i to stoga što je riječ o mjeri socijalnoga skrbništva kao prerogativi javne vlasti, odnosno države, o obliku privatno »posredovane« javnopravne mjere ili »usluge«, koja se poduzima u sklopu državnih mjera socijalne politike, uz potporu i pod nadzorom države. Stoga bi se provedenim testom proporcionalnosti moglo provjeriti postoji li nejednako postupanje između usporedivih skupina, koji je legitimni cilj toga postupanja i je li ono proporcionalno cilju koji se na taj način želi ostvariti.

Ne postoji pravo na udomljavanje

Međutim, u spornom slučaju ne radi se ni o kakvom pravu na udomljavanje kao subjektivnom materijalnom pravu glede kojega bi bila moguća diskriminacija jer ne postoji pravo na jednakost ili pravo na nediskriminaciju kao autonomno, samostalno pravo; propisi o zabrani diskriminacije nemaju samostalnu egzistenciju i ne mogu biti samostalno povrijeđeni jer je njihova priroda neautonomna. Svrha im je omogućiti pojedincima zaštitu od diskriminacije u uživanju materijalnih (supstancijalnih) prava, što »pravo na biti udomitelj« nije.

Spomenuto »pravo« ne može se temeljiti na osnovi članka 8. Konvencije koji jamči zaštitu privatnoga i obiteljskoga života jer se ne primjenjuje na pojedince, istospolne životne partnere, izvanbračne ili bračne partnere koji tek namjeravaju postati udomitelji te nemaju nikakve postojeće osobne ili obiteljske veze s korisnikom usluge, što proizlazi iz dosadašnje prakse Europskoga suda za ljudska prava; taj sud uvijek naglašava da članak 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda nikomu ne jamči pravo osnovati obitelj ili pravo na posvojenje, nego se primjenjuje samo na situacije u kojima obiteljski život već postoji, a jednakim je principom zaključio i da članak 8. Konvencije ne jamči nikomu pravo da postane skrbnikom djeteta. Stoga se Konvencija u svojem mjerodavnom dijelu može primijeniti samo na postojeće i stvarne obiteljske odnose, pa tako i na odnose iz udomiteljstva samo ako de facto već postoje zasnovani obiteljski odnosi između udomitelja i korisnika usluge udomiteljstva.

Najbolji interes – heteroseksualno partnerstvo

Interes korisnika usluge udomiteljstva primaran je i isključivo relevantan pa pitanje je li narušena jednakost potencijalnih udomitelja nije meritorno jer implicira postojanje prava na dijete. U izloženoj pravnoj situaciji djeca – korisnici usluge udomljenja – nisu u odnosu interesne konkurencije ni interesnoga konflikta s potencijalnim udomiteljima budući da su njihovi interesi apsolutno nadmoćni i superiorni.

Pristup demokratski legitimiranoga zakonodavca da je najbolji interes maloljetnoga korisnika zaštićen udomljavanjem u zamjenski optimalnom (u odnosu na tradicionalne standarde) obiteljskom okruženju koje izvire iz heteroseksualnoga partnerstva polazi od legitimnoga cilja – zaštite najboljega interesa djeteta kao korisnika udomiteljstva, te ujedno počiva na razlozima za koje se ne može uvjerljivo tvrditi da su nerazboriti ili neopravdani. Ako se pođe od široko rasprostranjenoga uvjerenja da je za djecu najbolja skrb i odgoj njihovih bioloških roditelja, onda nije nelogično da se izborom zakonskoga modela preferira »zamjenska« udomiteljska obitelj koja je najbliža tomu idealu.

Sadržaj temeljne norme o udomiteljstvu kao socijalnoj usluzi iz članka 183. Zakona o socijalnoj skrbi definira udomiteljstvo isključivo u kontekstu smještaja korisnika u udomiteljsku obitelj, pa i Zakon o udomiteljstvu u prvi plan stavlja udomljavanje u obitelji kao optimalno za interese maloljetnih korisnika socijalne usluge, a varijanta udomitelja samca pomoćna je solucija, što se može iščitati iz brojnih odredaba, na primjer u uvodnim odredbama koje sadrže temeljna načela težište je na »pozitivnom obiteljskom okruženju« (članci 2. i 3.), »smještaju u udomiteljsku obitelj« (članak 4.), korisnikovu stjecanju statusa »ravnopravnoga člana udomiteljske obitelji« (članak 5.), s time da je u članku 8. osporenoga zakona izrijekom zabranjena diskriminacija korisnika »u udomiteljskoj obitelji«. Konačno, »tradicionalno udomiteljstvo« (članak 11. stavak 1.) obavlja samo udomiteljska obitelj. Stoga se zaključuje da je najbolji interes maloljetnih korisnika smještaj korisnika primarno u udomiteljsku obitelj, odnosno kao opće pravilo.

Zakonodavac je zabranio diskriminaciju korisnika

Zakon ni za udomitelja samca ni za članove udomiteljske obitelji ne propisuje ništa po pitanju seksualne orijentacije, on tek regulira institucionalni okvir (bračna i izvanbračna zajednica) ne ulazeći u seksualne preferencije članova obitelji pa upravo iz navedenoga razloga načelom zabrane diskriminacije u području socijalne usluge udomiteljstva propisano člankom 8. Zakona o udomiteljstvu, zakonodavac je izričito zabranio samo diskriminaciju korisnika usluge udomiteljstva, namjerno izostavljajući udomitelje kao pružatelje te socijalne usluge od primjene načela zabrane diskriminacije. Slijedi zaključak da je zakonodavac, očito i namjerno, udomitelje izuzeo iz područja primjene načela zabrane diskriminacije kako je razrađeno u navedenim zakonskim tekstovima te zajamčeno člankom 14. Ustava na način da je izuzeo od primjene načela zabrane diskriminacije ne samo istospolno životno partnerstvo, nego i izvanbračnu i bračnu zajednicu, ili drugim riječima, bilo koju kategoriju udomitelja.

Dijete ne smije biti instrumentalizirano

Dio izdvojenoga mišljenja koji posebno jasno artikulira stajalište autora glasi: »Iako je doista zabrana diskriminacije po različitim osnovama, od etničkog podrijetla do spola i seksualne orijentacije temelj demokratskih društava, za ovu materiju odlučna je perspektiva koja polazi od toga da se ne daje dijete udomiteljima da bi zadovoljilo njihove želje i potrebe, nego se udomitelji daju djetetu radi njegove skrbi i zaštite. Udomiteljstvo je ‘lijek’ za dijete bez obitelji, a ne za udomitelje bez djece. Dijete nije objekt bilo čijih pretenzija i interesnih aspiracija i ne smije biti instrumentalizirano na normativnoj ni na provedbenoj osnovi.

Ne postoji pravo na dijete (u udomiteljskom, posvojiteljskom ili sličnom kontekstu) poput prava na rad i zapošljavanje ili napredovanje u poslu, prava na zaštitu privatnosti, gospodarskih i kulturnih prava ili prava na sudsku zaštitu. Glede tih prava pojedinac – titular postavlja zahtjeve javnim vlastima usmjerene na realizaciju istih prava pa su tu, s pitanjem postojanja i dokazivanja diskriminacije, stvari uglavnom jasne i neproblematične.

Bitno je različita situacija kada se od subjektivnih prava koja pripadaju pojedincima – građanima kao ovlaštenicima koji podnose svoje zahtjeve za realizaciju tih prava – prijeđe u kvalitativno drukčiji kontekst institucionalnoga okvira obitelji, ovdje konkretno udomiteljske obitelji i maloljetne djece lišene roditeljske skrbi.

To više nije izolirana sfera pojedinaca i njihovih subjektivnih prava glede kojih može doći do nejednakosti i diskriminatornog tretmana. Ovdje je riječ o konstitutivnom (za institut udomiteljstva) značaju trećih osoba – djece koja su subjekti prava i središnja točka instituta udomljavanja.«

Je li usluga udomljenja »pravo« udomitelja ili bi uslugu udomljenja trebalo promatrati kao njihovu povlasticu, a udomljenje razmatrati kroz prizmu prava ranjivoga djeteta na udomiteljski smještaj kao najbolji mogući nadomjestak za njegovu izvornu obitelj, pitanje je na koje će u svakom pojedinom slučaju postavljenoga zahtjeva za ostvarenje udomiteljskoga statusa, oprezno i imajući u vidu najbolji interes djeteta, morati odgovoriti državna tijela. Bez obzira o kakvim se potencijalnim udomiteljima radilo.